作者 刘露馨，中国人民大学国际关系学院副教授。

摘要 近年来，美国正在重启和复制冷战时期的一些典型科技创新模式，以引领和回应新一轮的国际产业竞争。DARPA、SBIR与MEP分别是美国在冷战时期为扶持尖端技术研发、创新融资和技术应用所建立的三个成功模式，它们如今被推广到新能源、生物医疗、半导体芯片等多个关键技术领域，由点到面地形成扩散。美国科技决策体制为制度创新与扩散提供了独特的环境，它既具有机构多元、预算灵活和公私合作的分散型体制特征，也同时受到资源竞争、预算政治化以及利益集团寻租的多重压力。中美之间以科技实力为依托的多领域战略竞争以及美国两党在科技政策上的极化，加剧了美国科技资源的分配压力，推动美国科技体制从分散型向压力型转轨。由于科技政策创新和试错的政治成本增加，促使美国政府采取更高效的制度改革，效仿冷战经验建设“标杆性项目”,从而推动了典范式创新模式的多领域扩散。一些科技职能部门积极学习同类部门的成功与失败经验，对原有制度进行了调整与改进。研究表明，美国政府在不断探索适合本国制度环境的科技发展模式，但压力体制下的制度推广也可能导致重复建设和资源浪费，相关经验值得我国借鉴与警惕。

基金： 2023年度国家社会科学基金项目“面向产业创新的美国政府运行机制研究”(项目批准号:23CZZ051)的阶段性成果

关键词：大国竞争;制度扩散;压力型体制;政策学习;美国科技政策

近年来，美国正在重启和复制冷战时期的一些典型科技创新模式，以引领和回应新一轮的国际产业竞争。其中，以国防高级研究计划局（DARPA）为样板的尖端技术研发模式，以小企业创新计划（SBIR）为代表的创新融资模式，以及以制造业拓展伙伴计划（MEP）为范例的技术转化与应用模式曾是美国在冷战时期推行创新政策的三个成功模版。美国借助这三种科技制度创新，在与苏联和日本的科技实力比拼中取得了巨大的竞争优势。

近年来，一个显著的趋势是，美国政府又再次重启这些特殊的科技机构和创新制度，并将其推广到更多的技术领域。拜登总统上任后，分别在美国卫生与公共服务部（以下简称“卫生部”）下属的国立卫生研究院（NIH）设立“健康高级研究计划局（ARPA-H）”，在能源部建设“气候高级研究计划局（ARPA-C）”，以及在交通部中设立“基础设施高级研究计划局（ARPA-I）”。2022年8月，国会通过《芯片与科学法案》授权527亿美元给商务部，以扶持半导体的研发和生产，商务部很快就宣布要建设多个政府引导基金。2023年，国家科学基金会也仿照SBIR成立了一个为期2年的投资试验项目，以吸引更多科技企业加入对人工智能的研发投资。此外，国会还通过多项产业政策法案，授权美国商务部、能源部以及国家科学基金会在全国各州铺开建设更多区域性技术服务中心，以促进公私部门在量子信息、生物医疗和半导体芯片等多个关键技术领域的研发和应用合作。

在联邦政府的推动下，这些典范式的创新模式在美国科技体制内部发生了跨部门、跨领域的制度扩散（institutional diffusion），成为支撑美国新一轮产业政策实施的重要制度基础。

美国科技创新模式的多领域扩散本质上属于政策扩散或制度扩散问题，相关研究强调扩散产生的制度环境和发生机制。有关美国科技治理体系的研究可谓达成了一种共识，即美国虽然有国家干预，但其制度体系极为特殊，它是多元的、分散的、公私合作式的。不同于东亚的典型“发展型国家”,美国是一种“网络式发展型国家”(developmental network state),联邦政府内缺少一个强有力的统筹机构来协调不同领域的科技政策。这种“网络式发展型国家”的说法仍然没有突破长期统治美国政治经济学的“弱国家能力”(weak state capacity)之论，仍强调一个支离破碎的行政体系，但却忽视了美国科技决策体系中充满压力性和协调性的一面。

在公共政策领域,有关政策扩散的研究则提供了更多的解释视角。早期研究就已表明，在美国的联邦体制下,即使缺少科层制的政策体系,一项公共政策改革也可以由某个地方政府发起并扩散到更多地区。横向上的地方政府竞争、相似的问题情景和治理压力,以及地方政府之间存在的交流网络都可能激发政策扩散。学界总结出政策扩散主要通过强制、模仿、学习和竞争这四种机制产生。然而,对于美国案例的讨论基本都将扩散的现象放在央地关系和各州府际关系的框架下,而极少关注联邦政府内部不同部门、不同政策领域之间的制度扩散。

近年来,只有个别研究注意到 DARPA 模式的推广,它们强调成功的创 新模式所带来的示范效应。然而,某种创新模式即使取得巨大成功,也并不意味着就能顺理成章地被其他机构所应用和模仿。如果所有的创新制度都能自动地发生扩散, 那么国家的治理成本将会大大降低,这显然不符合现实情况。在政治实践中,一个国家的卫生部很少会自发学习国防部的政策经验,如今在美国发生的这种扩散现象还有待解释。

本文认为，美国科技决策体制为制度创新与扩散提供了独特的环境。总的来看，负责科技问题的政府机构纷繁多样，不同类型和数量众多的主体都参与到科技政策的制定和执行中，但彼此之间又缺少等级关系，这使得美国的科技政策体系呈现出一种高度分散式的特征。对于美国的科技职能部门来说，这种政策体系有着强烈的双重效应。一方面，它是一个政策创新的实验室，不同政府机构可以联合不同的国会委员会以及民间团体，通过不同的渠道来解决科技发展问题，这使得政策企业家有多重资源可以进行重新组合。然而，另一方面，美国的科技部门又持续面临着多方面的政治压力，政策的可持续性乃至一些科技机构的存续都时常是个问题。

其一，从组织理论的视角来看，机构多元的同时意味着政策竞争和资源竞争。在国会，有十多个立法和拨款委员都具有决策权，这意味着国会内部存在多个委托人在推行不同的政策目标。相应地，在联邦政府内又同时存在着多个政策目标的代理人。中层级的科技部门不仅要在同一个部委内部与其他中层官僚竞争预算分配，还要再在部委之间经受财政资源的分配限制。等到国会进行预算审批时，相同议题的科技机构之间还需要再在同一个资金池里竞争预算分配。

其二，由于总统可以利用预算权来调节科技政策的优先事项，科技政策很容易随着执政党政策偏好的变化而变化，使得各科技部门面临预算政治化的压力。尽管国会会在一些年份出台专门的科技政策立法（如2022年的《芯片与科学法案》），给予特定部门（如商务部）一篮子的预算支持，但各部门每年的科技项目支出仍然要经过联邦政府的年度预算审核，内嵌在一个大的政府预算盘子内。然而，由于两党偏好的科技政策领域有所不同，当执政党发生轮替时，总统的科技优先事项很可能会随之发生变化，随之叫停前任政府的科技项目。

其三，分散型的科技管理体制也意味着科技政策的制定更容易受到游说集团的影响，使政府面临政策寻租的压力。由于科技政策惠及不同的利益群体，又涉及不同的管理部门，相关利益获得者会采取分别行动的方式对不同的政府部门和国会议员进行游说，造成分而治之的局面。冷战结束后，联邦各机构的研发预算极少出现同时增长的情况，并经常受到游说政治的影响而发生波动。

总的来看，美国的科技体制既具有机构多元、预算灵活和公私合作的分散型体制特征，也同时兼具资源竞争、预算政治化以及利益集团寻租的多重压力。美国科技体制的双重特性决定了其具有高度的变化性和可塑性。当美国政府在特定时期有明确的国家优先事项时，美国的科技资源可以很明显地向特定领域倾斜，因而将有充分的空间进行制度实验和制度开拓。 然而，当国家的优先事项不明确、高度复杂且均依靠科技力量的支持时，其科技决策体制中充满压力性的一面将变得更加明显，使政策创新面临更艰难的环境。

本文认为，中美之间以科技实力为依托的多领域战略竞争以及美国两党在科技政策上的极化，加剧了美国科技资源的分配压力，推动美国科技体制从分散型体制向压力型体制转轨。首先，美国依托科技实力开展的多领域对华竞争加剧了美国科技战略目标的多元化，这使得承担不同议题的科技部门之间产生了更加激烈的资源竞争压力。其次，美国对中国开展的多领域战略竞争加剧了美国两党在科技问题上的分歧和斗争，使得政府的科技预算制定承受更强的党派政治压力。此外，强化对中国的科技竞争还加剧了科技利益集团的游说动力，导致科技政策的制定要承受更多寻租压力。

对此，美国政府正在进行新一轮的科技体制调整。其一，美国总统明显加大了对科技部门的责任制建设。其二，总统和国会分别加强了科技预算评价体系和监督机制的建设，推动科技政策“绩效化”。其三，总统更加频繁地通过政治任命和行政令的方式来对科技部门进行奖惩，这带动了科技官员的跨部门流动和升迁。责任对口化、政策绩效化以及官员流动化体现出美国的科技体制正在“增压”， 这也给美国的科技创新带来了新的制度环境。与分散型体制相比，压力型体制下的政策改革和试错的政治成本大幅增加，这促改革从制度创新转向制度效仿，从实验主义转向风险规避，从试错逻辑转向“试对”逻辑。在这种政治环境下，那些曾展现显著成效的“标杆性项目”就成为当下美国政府效仿的对象。然而，对于执行科技政策的职能部门来说，“理想很丰满，现实却很骨感”。各科技部门不仅不能盲目地进行政策模仿和政策采纳，更要避免制造更激烈的资源竞争。要想取得创新成就，就必须要理性地评估政策执行的条件，学习这些“标杆性项目”在制度设计上的成功经验，否则“改革试水”很快将在美国当今的政治环境下付诸东流。这种学习机制（learning mechanism）使得美国科技部门在采纳原有制度的过程中也对其进行了一定程度的改进与调整。

通过追踪DARPA、SBIR与MEP这三种创新模式的扩散过程，案例研究说明了美国新一轮科技制度改革所遭遇的几种政治风险及其改进措施。

在美国人的理想主义观念中，科学与政治应该严格分开，前者应该保持专业性和“纯洁性（integrity）”，避免政治干扰。在这种理念下，美国历史上虽然多次出现过关于设立一个科技部的讨论，但却始终没有建立起这样一个统筹部门，其科技政策体系呈现高度的分散式特征，涉及非常多的政府职能部门和社会团体。表面上看，高度碎片化的科技政策体制使美国呈现典型的“弱国家能力”特征。然而，研究却表明，在大国战略竞争的多重压力下，这种制度体系也激发政府进行更高效的政策与制度改革。需要特别指出的是，制度改革的源头并不只是美国政府的自主创新，也是学习和借鉴竞争对手国政策经验的结果。美国所采取的多个创新模式都带有模仿日本、德国以及中国产业政策经验的痕迹。

在现实经验方面,美国的改革举措带给中国两方面的经验与启示。一方面，应对科技竞争等重大的国家任务不能满足于现有的体制，而需要不断在组织形式上做出创新。但另一方面，政治压力推动的改革也可能促使相应的职能部门优先推行见效快的“政绩工程”，从而导致重复建设和资源浪费, 这一点也值得中国科技决策者的警惕。因此，在一个既开放又充满竞争的科技体制中，以更高效的制度创新来推动科技创新，同样可以为中国的科技决策部门所借鉴。